Qualfizierte Mediation: Ein Konzept für ethnonationale Konflikte New article

Zum Kontext

Der Kontext lässt sich nocheinmal unterteilen in die Art der Parteien, den Konflikttypus und die Charakteristik des Mediators.

Zur Art der Parteien
Der hier zugrunde gelegte Ansatz geht davon aus, dass die qualifizierte Mediation in sub-staatlichen kollektiven Konflikten zur Anwendung gelangen soll. Bei den potentiellen bzw. akuten bewaffneten Konflikten, die heute im Blickfeld sind, handelt es sich fast ausschliesslich um Konflikte in Ländern niedriger und mittlerer Entwicklung. Grundsätzlich kann der skizzierte Ansatz in all diesen Ländern praktiziert bzw. versucht werden. In diesem Zusammenhang liegt der Fokus auf afrikanischen Konflikten. Bei den involvierten Parteien handelt es sich einerseits um Regierungen, deren Legitimität von gesellschaftlichen Akteuren bzw. der politischen Opposition bezweifelt wird. Bei der Opposition handelt es sich in der Regel um Identitätsgruppen. Meist sind es ethnische Gruppen, die von den Machthabern diskriminiert werden oder sich jedenfalls diskriminiert fühlen. Es ist davon auszugehen, dass aktionsfähige strategische Gruppen über eine relativ klare politische und/oder militärische Führungsstruktur verfügen, so dass sich die Asymmetrie zwischen Vertretern der Regierung und der Opposition in Grenzen hält. Oft waren die Regierungsvertreter früher selbst in der Lage, in der sich heute in Opposition zu ihnen stehende Kräfte befinden. Hier lässt sich bei der Mediation im Hinblick auf das Testen der Empathiefähigkeit der Akteure durchaus ansetzen.

Zum Konflikttypus
Im afrikanischen Kontext sind Mediatoren mit der Schwierigkeit konfrontiert, dass sich teiibare und unteilbare Konfliktursachen bis zur Unkenntlichkeit der Grenzen verwischen. Ethnopolitische, tribalistische oder clanische Konflikte, die sich gegen die Machthaber bzw. den Staat richten, sind meist mit materiellen Ursachen unterfüttert. Da wir es in erster Linie mit agrarischen Gesellschaften zu tun haben, deren Reichtum im Umweltkapital liegt, sind die verfeindeten Parteien sehr oft mit Landfragen und Fragen der Ressourcennutzung und -verteilung konfrontiert. Dies liegt nicht immer auf der Hand, weil die Konfliktgenese die ursprünglichen Konfliktlinien hat verblassen lassen. Es gilt diese im Hinblick auf tragfähige Lösungen freizulegen. Dazu muss sich der Mediator allerdings durch das Dickicht der unteilbaren Gründe und der wechselseitigen Wahrnehmungsmuster durcharbeiten. Die negativen Erfahrung mit dem sogenannten "funktionalen Ansatz" zeigen, dass es wenig Sinn macht, sich auf wie auch immer rationale Weise durch Sachfragen - etwa der Wasserverteilung - anzunähern. Wenn die ideologischen bzw. werte- und identitätsbezogenen Fragen nicht beantwortet sind, brechen die Lösungen auf Sachebene immer wieder ein. Ein gutes Beispiel bieten die Wasserverhandlungen im Nahen Osten, die trotz ihrer zentralen und wichtigen Stellung nicht ausreichten, eine positive Wirkung auf darüberliegende Ebenen des Konflikts zu entfalten. Je nach Konflikt bietet sich jedoch zumindest eine Parallelität der Herangehensweise an. Die gieichzeitige Bearbeitung von Sach- und Wertefragen - evt. in verschiedenen Foren - erhöht unter Umständen die Spielräume - und auch die Glaubwürdigkeit - des Mediators.

Charakteristik des Mediators
In ethnopolitischen Konflikten um den Zugang zu natürlichen, wirtschaftlichen und politischen Ressourcen ist die Methode der multi-track-diplomacy die adäquateste. Die Mediation kann und soll von verschiedenen Akteuren, die sich wechselseitig zuarbeiten, vorbereitet, eingeleitet, durchgeführt und abgesichert werden. Die Akteure sind einerseits staatliche Stellen, meist Diplomaten und Beamte aus den Aussenministerien, andererseits entweder IGOs oder NGOs. Ein qualifizierter Mediator arbeitet weder mit Zwang noch mit Drohung oder mit militärischer Intervention, sondern mit den Mitteln der Freiwilligkeit, Uberzeugungskraft und Glaubwürdigkeit. Zur Mediation gehören ein langer Atem sowie der Einsatz von Mitteln zur Beeinflussung der Kosten-Nutzen-Analyse der Konfliktparteien. Dazu gehören zum Beispiel flankierende Massnahmen im Bereich der humanitären Hilfe oder, besser noch, der langfristigen Entwicklungspolitik in den Bereichen Demokratieförderung, institution building, Rechtsstaatlichkeit, zivile Gesellschaft, Ausbildung und Erziehung.

Zum Prozess

Qualifizierte Mediation ist ein Prozess von einer gewissen Zeitdauer. Kontextanalyse und die Gestaltung des Prozesses sind wesentlich für die Erfolgsbedingungen. Die Gestaltung des Prozesses liegt nur teilweise in der Hand des Mediators. Viele Faktoren laufen zusammen, die den Prozess auf je spezifische Weise beeinflussen bzw. erst einen Prozess kreieren. So können unvorhergesehene Ereignisse, zum Beispiele sogenannte "trigger-events" (wie der Abschuss des Flugzeuges von Habyarimana am 6. April 1994), den Prozess der Mediation zum Stillstand bringen. Wichtigster Eiflussfaktor ist jedoch immer der Wille aller wesentlichen Konfliktparteien, die Vermittlung auch zu wollen. Sobald dieser Wille erlahmt oder in sein Gegenteil umschlägt, sinken die Erfolgsbedingungen drastisch bzw. der Versuch wird gestoppt und misslingt. Ebenfalls wichtig ist, dass sich der Prozess - den Willen der Parteien vorausgesetzt - so steuern lässt, dass jede Phase konstruktive Elemente im Hinblick auf die nächste Phase beinhaltet und zwar auch dann, wenn das Endziel noch nicht in Sichtweise ist. Das bedeutet, dass aus jeder Runde positive Anreize zum Weiterverhandeln erwachsen. Diese können sehr verschiedener Natur sein und sind situationsabhängig. Ein massiver Streit kann ebenso wohlwollend wirken, wie das Formulieren eines erreichten Teilziels oder das Wachsen des gegenseitigen Verständnisses. Es können aber auch flankierende Massnahmen sein, so etwa eine gezielte entwicklungspolitische Investition zur rechten Zeit am rechten Ort.

Der Prozess wird durch die Ebenen der Intervention sowie die Verhandlungstoren und -formen, die der Mediator wählt, bestimmt. Wenn in einem Mediationsversuch staalliche und nichtstaatliche Akteure agieren, kommt es darauf an, den Prozess an der richtigen Stelle einzufädeln, auf die richtige Ebene zu bringen und in die richtigen Bahnen zu lenken. Grundsätzlich sollten bei den Konflikten genannten Typs die staatliche und die gesellschaftliche Ebene durch die Mediation miteinander kommunizieren. Das kann bedeuten, dass nicht nur zwischen dem Mediator und den Konfliktparteien interkulturelle Barrieren zu überwinden sind, sondern auch zwischen den Konfliktparteien. Das heisst wiederum, dass traditionale und moderne Formen der Konfliktbearbeitung miteinander in Einklang zu bringen sind. Dies ist für den Mediator, der von aussen kommt, eine grosse Herausforderung, muss er sich doch quasi an zwei verschiedenen Fronten bewähren.

Es gehört schliesslich auch zum Prozess, dass der Mediator auf einer bestimmten Stufe der Verhandlungen durch einen anderen ersetzt wird. Uberhaupt ist hier Flexibilität angesagt. So kann es durchaus friedensförderlich sein, wenn ein Mediator, dem der Prozess aus dem Ruder läuft, oder der einen Misserfolg kommen sieht, von sich aus einen neuen Mediator mit anderen Qualitäten vorschlägt. Die harte Konkurrenz in diesem Bereich und die Erfolgsabh&ngigkeit staatlicher Mediation dürfte dieser Einsicht allerdings entgegenwirken.

Günther Baechteler: Zivile Konfliktbearbeitung in Afrika. Grundlelemente für die Friedensförderungspolitik der Schweiz. Working paper 21. Schweizerische Friedensstiftung. Institut für Konfliktlösung. Bern 1998., S. 78-85.

Zur Strategie

Die Strategie des Mediators ist das wesentliche Glied in der Kette. Diese versucht den Prozess zu erfassen und im Hinblick auf das Endziel zu steuern. Die Strategie umfasst den Einstieg in die Vermittlung, die Konfliktbearbeitungsebene, die Phasen der Kofliktbearbeitung, die Wahl und Gestaltung der Verhandlungsforen sowie den Ausstieg.

Einstieg in die Vermittlung
Der Einstieg in die Vermittlung erfolgt über die Ebene der Gesellschaftswelt. Eine NGO mit guten Kontakten zu einer oder mehrerer der Konfliktparteien versucht, in Gesprächen oder Vorverhandlungen das Terrain für die eigentlichen Verhandlungen vorzubereiten. Dazu gehören je nach Situation verschiedene Massnahmen: Auswahl der involvierten Parteien, Kontaktaufnahme mit allen Parteien, Abklären der Bereitschaft zur Verhandlung, Uberzeugungsarbeit durch Hervorheben von gemeinsamen Interessen, Abbau von Spannungen, Bestimmung der Streitgegenstände, Wahl des Verhandlungsortes, Einladung der Konfliktparteien und - unter Umständen - anderer interessierter Akteure (Drittstaaten, IGOs etc.).

Konfliktbearbeitungsebenen
Qualifizierte Mediation, wie sie hier vertreten wird, ist eine Kombination aus Elementen der nichtdirektiven Mediation und der provokativen Mediation. Ausgeschlossen werden alie Elemente des Drucks, des Zwangs, der Drohung, des Entzugs von Ressourcen usw., wie sie in der direktiven Mediation eingesetzt werden. Hingegen werden Elemente der direktiven Mediation übernommen, die als provokative Mediation bezeichnet werden sollen. Diese grenzt sich von allen Zwangsmassnahmen ab, zielt aber in guter Atmosphäre auf die Veränderung des Erwartungshorizontes der Parteien, indem sie eigene substanzielle Anregungen und Vorschläge zur Konfliktbearbeitung und -lösung unterbreitet. Sie zeigt auch die negativen Folgen bei einem Misserfolg auf und belohnt Zugeständnisse, etwa indem sie eigene Verantwortung für bestimmte Ergebnisse übernimmt (z.B. durch Initiierung eines Entwicklungsprojekts). Wichtige Elemente nichtdirektiver Mediation, die zur Anwendung gelangen, sind: Vorschläge für die Tagesordnung und die Vorgehensweise, die Kontrolle des zeitlichen Ablaufs, die Einführung in die Verhaltens- und Kommunikationsregeln, Fokussierung auf Interessen und nicht auf Positionen, Einbezug aller am Konflikt beteiligten Parteien, Vermeidung von Marginalisierung einzelner Positionen, das "reframing" und den "Spiegel vorhalten", um Positionen aufzuweichen und Wertvorstellungen zu beeinflussen.

Gestaltung der Verhandlungsforen
Qualifizierte Mediation ist eine Bewegung von unten nach oben. Sie setzt auf einem mittleren Level, dort aber möglichst weit oben, an und zielt darauf ab, die höchsten Ebenen der am Konflikt beteiligten Parteien zusammenzuführen. Sie versucht, Asymmetrien der Konfliktparteien durch ein gutes Protokoll zu vermeiden. Im Sudan bspw. würde es kaum Sinn machen, den Führer der SPLA mit einem drittrangigen Beamten der Zentralregierung zusammenzubringen. Auch zeigt die Erfahrung, dass es wenig Sinn macht, zu weit unten in den jeweiligen Hierarchien anzusetzen. Es finden sich immer Akteure auf der mittleren Ebene, die bereit dazu sind, an irgendwelchen Gesprächen teilzunehmen. Mediation darf nicht in einen bezahlten Konferenz- und Seminartourismus ausarten (waste of time and money). Mit anderen Worten: in den Vorverhandlungen und ersten Gesprächen ist ein Personenkreis anzusprechen, der sehr nahe an den Zentren der Macht sitzt, dort Vertrauen geniesst und auch rechenschaftspflichtig ist. Die Gesprächspartner müssen so gewählt sein, dass diese freie Hand haben, über den Konflikt zu sprechen. Sie müssen den Willen der Führungen reflektieren, potentieil an Verhandlungen auf höherer und höchster Ebene teilzunehmen. Aus diesem Grund sind Personen zu bestimmen, die in ihren jeweiligen Lagern immer wieder ein feedback über den Stand der (Vor)Verhandlungen geben.

In der Phase der Vorverhandlungen und auch begleitend zu den eigentlichen Verhandlungen kann die Einrichtung und Durchführung von wissenschaftlichen Gesprächskreisen wichtig sein. Deren Aufgabe ist es, umstrittene Sachfragen zu behandeln und entsprechende Vorschläge zur Problemlösung zu skizieren.

Je nach Situation ist es sogar notwendig, die Verhandlungen mittels der Durchführung einer grösseren wissenschaftlichen Konferenz vor Ort anzustossen. Läuft die Konferenz, die (zumindest partiell) vom künftigen Mediator geleitet wird, gut, so kann darüber bereits die Glaubwürdigkeit demonstriert und eine Vertrauensbasis geschaffen werden. Für die Konfliktparteien muss ersichtlich sein, dass der Mediator ein wirkliches Interesse an der Konfliktbearbeitung und keine "hidden agenda" hat.

Letzteres ist insofern wichtig, weil - wie oben gezeigt wurde interkulturelle Elemente eine grosse Rolle spielen. Es gilt, das Zusammentreffen von modernen und traditionalen Konfliktbearbeitungssystemen entsprechend zu berücksichtigen, indem der Mediator den Bedürfnissen, die aus beiden Systemen erwachsen, Beachtung schenkt. Wenn der Delegierte einer Partei eine anerkannte, in eine soziale Gemeinschaft traditionaler Prägung eingebundene Persönlichkeit ist, so muss dieser Zeit und Raum gegeben werden, ihre Verantwortung gegenüber der Gemeinschaft wahrzunehmen. So müssen zum Beispiel die Verhandlungsforen so gelegt und terminiert werden, dass neben klar terminierten Gesprächen in der Hauptstadt oder im Ausland auch offenere regionale Foren eingerichtet werden, die den Anforderungen traditionaler Konfliktbearbeitung genügen.

Die hier vorgeschlagene Form der qualifizierten Mediation bewegt sich zwischen dem Ansatz der problem-solvingworkshops, den 1989/90 in Osteuropa praktizierten Runden Tischen und klassischen Verhandlungen. Der Ansatz geht über denjenigen der problem-solving-workshops hinaus, indem der etwas akademische Seminarstil überwunden werden soll. Es geht nicht nur um Lösung von Sachproblemen, sondern um konstruktive Konfliktbearbeitung auf ganzer Bandbreite. Ausserdem sollen die politischen Fragen und zugrundeliegende unteilbare Konfliktgegenstände bis auf Führungsebene erörtert werden. Der Charakter der Runden Tische wird dadurch erreicht, dass möglichst alle Konfliktparteien eingeladen werden sollen, an dem Prozess teilzunehmen. Im Unterschied zu den Runden Tischen wird jedoch der Vorsitz von einem formellen Mediator also einer Drittpartei - gehalten, welche den Prozess steuert. Auch geht es dabei nicht allein um Machtteilung, um Regierungsbildung oder um einen Kompromiss in sachlicher Hinsicht, sondern um eine tragfähige und nachhaltige Konfliktbearbeitung unter Berücksichtigung teilbarer und nicht-teilbarer Konfliktursachen. Letzteres ist der Hauptgrund dafür, warum klassische Verhandlungen auf diplomatischer Ebene nicht ausreichen. Der Mediator muss ein Forum schaffen, um Asymmetrien auszugleichen, nicht-teilbare Gegenstände zur Sprache zu bringen und er muss daher auch parteiisch sein. Nicht parteiisch im Hinblick auf die Parteien per se, sondern bezogen auf bestimmte Prinzipien und Werte wie zum Beispiel die Einhaltung der Menschenrechte. Verletzt eine Seite solche Werte grundsätzlich, so ist der Mediator gezwungen, die betroffene Partei zu unterstützen und gleichzeitig den Prozess aufrechtzuerhalten. Dies beinhaltet die Gefahr, dass die Parteien den Tisch verlassen. Auch dies hat der Mediator zu kalkulieren und in seine Strategie als "Soll-Bruchstelle" einzubauen. Kompromisse um jeden Preis widersprechen der qualifizierten Mediation mit ihrem erklärten Ziel der tragfähigen Lösungen.

Phasen der Konfliktbearbeitung
Aus dem bisher skizierten gehen die Phasen bereits hervor. Der Einstieg beginnt auf informeller Ebene mit Gesprächen, Vorverhandlungen und evt. einer Konferenz (wie z.B. das US Institute for Peace in New York im Frühjahr 1997 für Rwanda durchgeführt hat). Daran schliessen die eigentlichen Verhandlungen an. Diese können wiederum auf verschiedenen Ebenen stattfinden. Möglicherweise müssen zuerst auf der Ebene der jeweiligen Konfliktparteien selbst Mediationen durchgeführt werden, weil diese im Hinblick auf eine Teilnahme an Verhandlungen mit dem "Feind" gespalten sind. So gilt es auf dieser Ebene die Tauben zu stärken und die Falken zurückzubinden. Dies ist unter Umständen auch durch flankierende, entwicklungspolitische, Massnahmen möglich.

Die eigentlichen Verhandlungen beginnen in der Regel unterhalb der höchsten Ebene. Es wird jedoch angestrebt, möglichst bald das Zusammentreffen der höchsten Ebenen zu erreichen. Letzteres kann auf formelle Einladung eines Drittstaates an die Führungsebene hin an einem neutralen - geheim gehaltenen Ort - stattfinden.

Ziel der Mediation ist zu einem Abschluss zu gelangen, an dessen Ende sowohl die Spannungen reduziert, die nicht-teilbaren Konfliktursachen entschärft und die teilbaren Gründe geregelt wurden. Darüber hinaus sollen auch Ubereinkünfte über flankierende Massnahmen, die von den Konfliktparteien selbst oder vom Mediator zu erbringen sind, formuliert werden. Alle Punkte sind in einer schriftlichen Vereinbarung festzuhalten.

Ausstieg aus der Vermittlung
Die letzte Phase - der Ausstieg - ist ebenso entscheidend wie die vorhergehenden und sollte entsprechend ernst genommen werden. Der Ausstieg bestimmt letztlich darüber mit, ob die Vereinbarung tragfähig ist oder nicht. Der Mediator trägt sowohl institutionell als auch finanziell Mitverantwortung bei der Umsetzung der Vereinbarungen durch die Parteien. Dies geschieht am besten dadurch, dass er in seiner Strategie bereits ein Umsetzungskonzept vorsieht, dass die Implementierung, die Bereitstellung von Ressourcen, die Evaluierung und das Monitoring der Vereinbarungen vorsieht. Auch muss er sich überlegen, ob zu diesem Zeitpunkt andere Akteure mit anderen Ressourcen beizuziehen sind. So kann es durchaus sein, dass zum Beispiel die UNO bzw. regionale Organisationen angefragt werden müssen, mittels Blauhelmen die Vereinbarung zu schützen. Einen wichtigen Bereich stellt die ganze Frage der Nachkonfliktstabilisierung dar. Mit Hilfe der Geberstaaten, der Weltbank und anderer Akteure muss in der Regel Strukturhilfe geleistet, das Ressourcenmanagement optimiert, die Ausbildung verbessert und die zivile Gesellschaft und Regierungsfähigkeit gestärkt werden. Mit anderen Worten: ein glaubwürdiger Mediator geht Verpflichtungen ein, die über die eigentliche Vermittlungstätigkeit am Tisch weit hinausweisen.

Günther Baechteler: Zivile Konfliktbearbeitung in Afrika. Grundlelemente für die Friedensförderungspolitik der Schweiz. Working paper 21. Schweizerische Friedensstiftung. Institut für Konfliktlösung. Bern 1998., S. 78-85.